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Las entidades de conservación en las urbanizaciones de iniciativa privada
Visto que ni el marco legal vigente define las pautas que resuelvan los conflictos comunes de las Entidades, en concreto los de su carácter temporal y económico, y tampoco la Doctrina del Tribunal Supremo ha producido aún una Sentencia que los resuelva de forma coherente y completa, hemos de deducirlo, contando con el material del que disponemos, sumando y relacionando los contenidos de manera cabal, para lo cual haremos uso de tres Sentencias representativas.

Teresa Saintgermain
Especialista en Urbanismo y Medio Ambiente
tsaintgermain@injef.com

Prácticamente todas las Entidades Urbanísticas de Colaboración constituidas en España desde la promulgación de la primera Ley del Suelo de ámbito Nacional de 1956, adolecen de irregularidades en su constitución y funcionamiento, pero donde surgen más a menudo los conflictos derivados de estas deficiencias, es en las urbanizaciones residenciales de iniciativa privada, ya que aquí se producen con mayor frecuencia manifestaciones de rechazo por parte de sus miembros, que consideran su situación absurda, lesiva y discriminatoria en relación con el resto de los vecinos del municipio por lo que supone de pago doble y simultáneo, a la Entidad de Conservación por un lado y al Ayuntamiento por otro, cuando sólo reciben los servicio de la primera.

La anómala situación de muchas de estas Entidades, las hace realmente lesivas para los derechos de sus miembros y contrarias a Derecho, y la causa de esta anomalía tiene su origen en causas diversas de las que trataremos sólo las más relevantes, dejando el estudio más detallado para otro próximo número de INJEF.com. Las podemos clasificar en la siguiente relación:

1. La ausencia de un marco legal que establezca los límites temporales, económicos y las condiciones básicas reguladoras de la constitución, el funcionamiento y la extinción de las Entidades de Conservación, o, al menos, de sus límites temporales y económicos.
2. La falta de presencia de los destinatarios de la Entidad de Conservación en el momento de imponerla. Dado que es en el Plan urbanístico del sector donde se decide a cargo de quien ha de correr el sostenimiento de la urbanización en el futuro, y en tal momento quienes adoptan la decisión son el Ayuntamiento, que suele imponerla como condición de aprobación del Plan y el Promotor, dispuesto a asumirla porque no será él quien habrá de soportarla sino los compradores de vivienda, la previsión de las Entidades de Conservación suele ser una constante presente en todos los planes de iniciativa privada.
3. Que los Ayuntamientos sean el órgano de tutela de estas Entidades de Conservación, y consecuentemente, quienes, en última instancia han de acordar la disolución de estas Entidades -a no ser que se traslade el problema a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo-, cuando, dada la actual regulación, o más bien desregulación, son parte directamente beneficiada e interesada en que su existencia se prolongue indefinidamente.
4. La imposibilidad de la Entidad para autodisolverse, consecuencia directa de lo anterior, esto es, de que su actuación y decisiones estén sometidas a la potestad municipal, ya sea por la vía de recurso, o cuando actúan de oficio, ello unido al lógico desinterés y desidia de los Ayuntamientos por poner fin a la existencia de estas Entidades de Conservación que al tiempo que tributan como el resto de los vecinos, sostienen a su costa los servicios que justifican tales ingresos tributarios. Por otra parte suelen establecerse estatutariamente mayorías muy cualificadas, a veces imposibles de obtener para que los miembros adopten el acuerdo de autodisolución.
5. La ambigüedad legal acerca del momento en el que los viales pasan al dominio público municipal, ambigüedad que es aprovechada por los Ayuntamientos para dilatar este momento indefinidamente con cualquier excusa.
6. La existencia de corrientes doctrinales contrapuestas sobre la materia del Tribunal Supremo. No solo ese momento de la traslación de viales al Municipio no aparece nítidamente establecido en la norma, sino que tampoco las resoluciones del TS han contribuido a esclarecerlo de forma suficiente y lo que es más grave, en su seno coexisten dos corrientes contrapuestas sobre la forma en que ha de producirse dicha traslación al municipio: aquella que exige la tramitación de un procedimiento formal, que evidentemente comporta la audiencia de todos los interesados, y, la que sostiene que esa traslación se produce automáticamente en virtud de la Ley. Por si esta situación no creara suficiente confusión, se añade a ella la creada por la coexistencia de otras posiciones también incompatibles entre sí: las que sostienen que a pesar de haberse incorporado los viales al demanio municipal continúa para los propietarios la obligación de mantenerlos (¿indefinida?) si así lo estableció el Plan; la que sostiene que sí han pasado al demanio municipal, ha cesado la obligación de los propietarios de seguir sufragando su mantenimiento y por último, aquella que sostiene que en tanto la Entidad de Conservación este asumiendo la conservación de los viales, no se puede considerar que estos hayan pasado al demanio municipal; Ninguna de estas posturas resuelve el problema de forma completa y el resultado de ello es, que en la práctica, las Entidades de Conservación han de soportar la carga del sostenimiento de los viales sin tener ninguna facultad de disposición sobre ellos. Nosotros trataremos aquí de conciliar estas corrientes, en el marco del Derecho vigente, apoyándonos para ello en tres sentencias representativas, para sacar conclusiones concretas y, en la medida posible, con efectos prácticos.

Existen otras razones laterales que también favorecen, y aveces no en menor medida que las anteriores, la tendencia a mantener indefinidamente "contra legem" el "statu quo" de las Entidades de Conservación, especialmente en las que confluyen la gran dimensión de la urbanización, y una gran dispersión de los propietarios que la componen, en cuanto a sus características culturales y/o profesionales, que se traduce en una falta de conciencia colectivo indispensable para dar sentido y eficacia a estas instituciones. En estas urbanizaciones, no son sólo los Ayuntamientos sino también las gestoras de la Entidad, las interesadas en prolongar indefinidamente su existencia más allá de los límites de lo legal o de lo asumible y deseable por los propietarios que las sustentan. Los motivos suelen ser parecidos a los que animan a sus homónimos municipales a mantenerse indefinidamente en los puestos ejecutivos: el ejercicio del poder político y en especial la toma de decisiones sobre el futuro urbanístico de las parcelas más tentadoras: las dotacionales. Siendo esta causa importante, no es ahora objeto de este comentario, centrado exclusivamente en el marco de jurídico en el que se desenvuelven hoy las Entidades de Conservación.

Visto que ni el marco legal vigente define las pautas que resuelvan los conflictos comunes de las Entidades, en concreto los de su carácter temporal y económico, y tampoco la Doctrina del Tribunal Supremo ha producido aún una Sentencia que los resuelva de forma coherente y completa, hemos de deducirlo, contando con el material del que disponemos, sumando y relacionando los contenidos de manera cabal, y tomando, como hemos dicho, como referencia tres sentencias representativas: La Sentencia de 10 de noviembre de 1998 (R 9330/98), la de 29 de noviembre de 1993 (R 7101/94) y la de 3 de Abril de 1990 (R12946).

La Sentencia de 10 de noviembre de 1998 (R 9330/98), (Garzón Herrero) dice:

"Entendemos que al razonar así se olvida lo que constituye la esencia del problema. El artículo 67 del Reglamento de Gestión (RCL 1979, 319 y ApNDL 13927) prevé la obligación, a cargo de la Administración, de la conservación de las obras de urbanización, y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos, una vez efectuada la cesión de aquellos; es decir, la cesión constituye el hecho que señala el momento a partir del cual las obras son del cargo de la Administración. Ahora bien, y como expresamente prevé el artículo 68, esa obligación de conservación no surge para la Administración, cuando son los propietarios los obligados a la conservación. Corolario irremediable de lo anterior es el de que si la obligación de conservación recae sobre los propietarios del polígono o unidad de actuación la cesión a que se refiere el artículo 67 no puede tener lugar pues ello imposibilitaría el ejercicio de las actividades que la conservación comporta (todo ello sin perjuicio de las facultades de policía y de todo orden que sobre el dominio público corresponde a la Administración)."

Hay un aspecto de esta sentencia en la que se observa una decidida vocación esclarecedora del conflicto, pero enseguida se ve frustrada con un párrafo suficientemente ambiguo para evitar chocar con la afirmación que acaba de hacer la sentencia y suficientemente explícito para que esa afirmación tenga ningún tipo de consecuencia concreta, dejando así las cosas tal y como estaban antes de dictarse.

La Sentencia de 29 de noviembre de 1993 (R 7101/94) (Barrio Iglesias) dice:

"La conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos corren a cargo del urbanizador, que tendrá la obligación de conservarlos en perfecto estado hasta el momento de su cesión a la Administración, pero una vez efectuada ésta, la conservación corresponde a aquella, sin que por tanto se extienda mas allá del momento de la cesión -Art. 67 Regl. de Gestión Urbanística -. Ahora bien, de acuerdo con el art.68 de la misma norma, el deber de conservación puede extenderse hasta época posterior cuando así se imponga en el Plan de Ordenación o por las bases de un Programa de Actuación urbanística, o resulte expresamente de disposiciones legales, lo que puede tener lugar, tal como resulta de los artículos 53.2 c( y d) TRLS y 46.b) 3 y 64.c) Reglamento de Planeamiento Urbanístico, en el supuesto de urbanizaciones de iniciativa particular, en que con carácter incuestionable contractual, debe pactarse a cargo de quién correrá a cargo la urbanización, Ayuntamiento, promotores o futuros propietarios de las parcelas, con precisión, respecto de los segundos y los terceros, del período de tiempo al que se extenderá la obligación de la conservación, por lo que la obligación perfectamente podrá diferirse, aunque siempre señalándole plazo, hasta fecha posterior a la cesión o limitarse hasta el momento de ella".

En esta Sentencia, tras reconocerse que no es posible extender la obligación de conservación de los propietarios más allá del momento de la cesión al Ayuntamiento (art.67 RG), se añade a continuación que sí es posible hacerlo cuando así lo establece el Planeamiento Urbanístico, conclusión a la que llega haciendo una particular interpretación del Art.68 del mismo Reglamento - que dicho sea con todos los respectos nada dice al respecto de que pueda prolongarse la obligación más allá de lo permitido en el artículo anterior- esto es, del momento de la cesión al Ayuntamiento-. Escasa es por lo tanto la aportación de esta sentencia que se limita a confirmar lo que en la práctica se está produciendo. No obstante aquí es el último párrafo el que viene a aportar el único aspecto esclarecedor de esta sentencia y es éste el que dice: "aunque siempre señalando plazo", claro que sin resolver que ocurre cuando este plazo no esta señalado que es la situación usual.

La tercera Sentencia es la de 3 de Abril de 1990 (R12946), (García Estartús) dice:

"Según reiterada jurisprudencia, la conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos será de cargo de los propietarios de los polígonos o unidades de actuación cuando así lo imponga el Plan de Ordenación a cuyo amparo se haya procedido a la urbanización por iniciativa privada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 TRLS, sin que pueda distinguirse entre los gastos que ocasiona la conservación de las obras e instalaciones de los servicios públicos y los que se deriven de la prestación de esos servicios públicos, cuando, como en el supuesto, en el Plan Parcial se previó que la conservación y mantenimiento irían a cargo de los propietarios (Cfr. TS 4ª SS 22 dic. 1975 y 12 abr. 1985 y TS 3ª Secc. 1ª. SS 14 mar. 1989 y 13 mar. 1990)".

Tampoco esta sentencia viene a dar respuesta a las cuestiones no resueltas por la norma que se limita a transcribir, aunque aporta un elemento que adecuadamente interpretado arroja algo de luz sobre otro aspecto oscuro de la cuestión como es, que el ámbito de competencia de estas Entidades no se limita a la conservación de los servicios sino también se extiende a la prestación de los mismos, competencia frecuentemente negada y discutida desde los Ayuntamientos para justificar sus iniciativas no consensuadas ni solicitadas por la Entidad o para prohibir las que están adoptan.

Como vemos ninguna de estas sentencias cierra el conflicto, pero si pueden esclarecerlo las tres, uniendo y armonizando sus conclusiones y sacando de ellas las únicas compatibles con el marco legal vigente, que podemos expresar en los siguientes puntos:

1. La obligación de conservación para los propietarios no puede prolongarse más allá del momento de la cesión de los viales al Ayuntamiento.
2. Ni el Ayuntamiento ni el órgano gestor de la Entidad pueden imponer su continuidad más allá de ese momento, salvo que se alcance acuerdo con los propietarios que van a asumirla.
3. Los Ayuntamientos pueden ordenar la disolución de la Entidad, cuando los viales hayan pasado al demanio municipal.
4. El plazo previsto en el planeamiento que supere ese límite reglamentario, quedará automáticamente interrumpido al producirse la cesión al Ayuntamiento.
5. Cuando los Planes no especifican dicho plazo, el límite seguirá siendo el momento de la cesión de los viales al Ayuntamiento,
6. A falta de previsión expresa en el Planeamiento, ni los Ayuntamientos ni los Promotores pueden imponer a los propietarios la obligación de conservar la urbanización, salvo que los destinatarios de su titularidad sean los propietarios y no el Ayuntamiento.
7. Mientras la Entidad tiene a su cargo la conservación de la urbanización, los Ayuntamientos no pueden hacer valer la titularidad pública de los viales, lo que se traduce en la imposibilidad de pasar al cobro los arbitrios o tasas con fundamento en dicha titularidad: la Tasa de carruajes y aquellas impuestas en razón del uso privativo de los viales y demás espacios públicos.

Nos faltan los elementos para aclarar en que momento se produce la cesión, porque en este aspecto las corrientes existentes en nuestro TS son irreconciliables: por un lado la que sostiene que la cesión al Ayuntamiento se produce automáticamente por imperativo de la Ley, y , por otro, la que sostiene que ésta cesión requiere de un procedimiento formal de traslación previo. Ni que decir tiene que nosotros sólo consideramos válida la segunda, no sólo porque no encontramos en el Derecho aplicable, ese tipo de automatismos en el tránsito y el negocio jurídico, sino porque además no existe en la Ley del Suelo ningún elemento que permita sustentar esa tesis, por lo que aún valorándola como corresponde al estamento de donde proviene, solo podemos considerarla como la opinión de una parte de éste órgano que carece de referentes legales o principios jurídicos que le den fundamento.

Una vez asumido que no es posible establecer de un modo general el momento en que se produce la cesión al Ayuntamiento, sí podemos en cambio deducirla en cada caso, haciendo uso de los elementos que nos provee la Jurisprudencia y en función de las circunstancias de hecho concurrentes: así es posible afirmar que: 1) no puede sostenerse que los viales han sido cedidos al Ayuntamiento, en tanto su mantenimiento corra a cargo de los propietarios de la urbanización y 2) Recíprocamente, si el Ayuntamiento pasa al cobro la tasa de carruajes o cualquier otra inherente al dominio público de los viales, no puede dicho Ayuntamiento sostener que los viales no han sido recepcionados, alegando cualquier excusa como deficiencias en su construcción, conservación etc.

Los elementos vistos aquí, nos permitirán cuando menos rechazar algunas situaciones cuya ambigüedad permite a los Ayuntamientos moverse a su conveniencia entre dos situaciones jurídicas contrapuestas: la propia de la titularidad privada de los viales y la propia de la titularidad pública de los mismos viales, haciendo recaer sobre los propietarios de las urbanizaciones los inconvenientes derivados de ambas sin recibir ni disfrutar de ninguno de sus beneficios.

En todo caso en la futura Ley del Suelo Estatal se debería prever con carácter general (artículo 149.1.1º CE), que una vez que la cesión de viales y zonas verdes a la Corporación Municipal se ha formalizado, se disuelva la Entidad de Conservación, a no ser que los propios miembros, por mayoría cualificada, acordaran mantenerla, lo que es justamente contrario a la situación actual.

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