URBANISMO
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¿Pueden los Planes Generales desarrollar directamente el suelo urbanizable?
Comprobaremos aquí que la LS no sólo no permite la regulación directa del suelo urbanizable incorporando su ordenación detallada en el Plan General, sino que tampoco lo permite para el suelo urbano cuando lo que contempla es su transformación.
13/10/2000

Teresa Saintgermain
Especialista en Urbanismo y Medio Ambiente
tsaintgermain@injef.com

Según la sentencia del TS R3785/99 de 16 febrero, del magistrado-ponente, Peces Morante, "no es necesaria la redacción de un Plan Parcial en un suelo urbanizable si el PG contiene las determinaciones con suficiente detalle". La convicción del ponente hacia esta personal tesis es tal, que no ha tenido inconveniente en revocar la sentencia del TSJ de Andalucía, dictada con plena sujeción a la vigente normativa urbanística y corrección de argumentos.

1.-El OBJETO DEL PLAN GENERAL: De acuerdo con la LS, el objeto del Plan General, además de la división del territorio en sectores para su desarrollo en Planes Parciales. (art. 4 y 30.e) 32 , 40.3, 45 y 94.2 RP), tiene como cometido concreto: a) la "clasificación del suelo para la aplicación del régimen jurídico correspondiente" -arts.15 y 19-; b) la definición de "los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio (sistemas generales)" -arts.15 y 25 RP- y, c) la "fijación del aprovechamiento medio de la superficie total y la de cada uno de los sectores" -art. 30 b)-. Todas estas determinaciones del PG deberán de hacerse "con la precisión suficiente para poder permitir un adecuado desarrollo del Planeamiento en Planes Parciales o Especiales" -Art. 25.2 y 30.a) RP.

En concordancia con lo anterior, la LS establece además que: "Los Planes Generales Municipales de Ordenación se desarrollarán, según la clase de suelo sobre la que se actúe y en atención a la finalidad perseguida en cada caso, a través de Planes Parciales, Estudios de Detalle, Programas de Actuación Urbanística o Planes Especiales" -art. 4 RP-" Y, asimismo: "Cada sector deberá ser objeto de un Plan Parcial" -art. 32 RP.

Como se ve, la ordenación del suelo solo puede desarrollarse mediante alguno de los instrumentos de planeamiento aquí relacionados por la norma, siendo el cometido específico de cada uno de ellos los siguientes:

1) Por lo que respecta a los Planes Especiales, únicamente podrán redactarse para: a) "El planeamiento detallado de los sistemas generales." -Art. 33.1 RP-, o, b) "para algunos de los fines previstos en la Ley del Suelo" -art. 6 RP- (protección del patrimonio histórico-artístico, o del paisaje).

2) Por lo que respecta a los Programas de Actuación Urbanística, hoy carecen de cometido al haberse suprimido en la vigente normativa las subclasificaciones del suelo urbanizable, "programado" y "no programado".

3) Por último, en cuanto a los Estudios de Detalle, son instrumentos limitados a la adaptación o reajuste de las alineaciones y volúmenes previamente recogidos por el Plan General en el suelo urbano preexistente, o definidos por el Plan Parcial correspondiente -art. 65 RP-.

Lo que la LS supuso primordialmente, fue el fin de la llamada planificación "ordenancista" limitada hasta entonces a la definición de alineaciones y establecimiento de ordenanzas de la edificación, para introducir en su lugar los dos elementos básicos de la nueva ordenación urbanística: la equidistribución y la previsión de dotaciones mínimas, objetivos cuya implantación instrumenta mediante la división del suelo urbanizable en sectores a los que se asigna un aprovechamiento medio y el desarrollo de estos sectores mediante planes parciales. La nueva legislación destierra el antiguo "ordenancismo" directo de cada zona para desarrollar el suelo, aunque, necesariamente incorpora y recoge esta situación de hecho de los suelos urbanos ya desarrollados.

2.- EN EL SUELO URBANO: Para los suelos urbanos preexistentes a la promulgación de la nueva legislación del suelo, los Planes Generales han de recoger su ordenación de forma detallada, y así lo contempla la LS, pero, ni siquiera sobre estos suelos previamente urbanos, será posible a partir de entonces desarrollar una nueva ordenación a través de las propias determinaciones del Plan General, que a lo más que podrán llegar es a "completar" -art. 16.1RP- o "rectificar" -arts. 16.2 y 29.3 RP - la ordenación preexistente, pero cuando el Plan General plantea su "renovación" o su "reforma" la nueva ley del suelo impone la obligación de hacerlo mediante un PERI-arts. 16.1 y 2, y 29.b) RP-.

La incorporación por los Planes Generales del tratamiento jurídico del suelo urbano preexistente, es regulada por la LS mediante el establecimiento de los criterios para la delimitación de esas áreas -delimitación del suelo urbano -art. 21 y 29.1 RP-, y determinando las formas en las que puede contemplarse su incorporación, que podrá ser: a) para "completar su ordenación mediante la regulación detallada del uso de los terrenos y de la edificación;" art. 16.1 RP, o b): para "señalar la renovación o reforma interior que resultase procedente;" art. 16.2 RP. En estos suelos urbanos preexistentes, "los Planes Generales deberán considerar la situación urbanística anteriormente existente, bien para conservarla, bien para rectificarla directamente a través de las propias determinaciones del Plan General o habilitando la formulación del oportuno Plan Especial de reforma interior que desarrolle las previsiones básicas que a tal objeto establezca el propio Plan General."-Art. 16.2 y 29.b) RP-

Cuando el Plan General recoge la ordenación detallada del suelo urbano, tal como establece la LS, no está ordenando el suelo, sino recogiendo la ordenación preexistente en las áreas del suelo urbano consolidado con anterioridad a su promulgación, por la necesidad de recoger las situaciones de hecho o las procedentes de ordenaciones, ordenanzas, planes de ensanche y cualquier otro de los tipos de actuaciones de desarrollo urbano llevadas a cabo hasta entonces.

En definitiva, sobre el suelo urbano las determinaciones del PG, únicamente podrán "completar" o "rectificar" la ordenación precedente de forma directa, pero para desarrollar previsiones de modificación, habrá de habilitar el correspondiente PERI: "habilitando la formulación del oportuno Plan Especial de reforma interior" -art. 16.2 RP-.

3.-EN EL SUELO URBANIZABLE: Si sobre el suelo urbano la LS no permite desarrollar nuevas previsiones de ordenación, cuanto menos para el suelo urbanizable, donde el cometido del Plan General se concreta en: a) la definición de "los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio;" -art. 17 RP; y b) "establecer según sus categorías, una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad" -art. 17RP- . En definitiva, sobre el suelo urbanizable el objeto de los Planes Generales es marcar la regulación "genérica" y "global", en ningún caso detallada, que es objeto del Plan Parcial. Por otra parte el cometido del Plan General sobre todo el territorio de su ámbito, es exclusivamente la "clasificación" del suelo en las diferentes categorías, en la actualidad: urbano, urbanizable y no urbanizable (-protegido o sin protección especial) -art. 15 RP-, no su "calificación", que es cometido del Plan Parcial o especial del polígono o sector.

En definitiva, el planeamiento detallado no es, en ningún caso cometido del Plan General, ni para el suelo urbano, ni para el urbanizable, ni siquiera lo es para los elementos de la estructura general del territorio -sistemas generales- cuya definición es su cometido específico, porque para éstos: "El planeamiento detallado de los sistemas generales se realizará mediante Planes Especiales, salvo que sea aconsejable su inclusión en la ordenación de los sectores a desarrollar por Planes Parciales." Art. 33.1 RP.

No cabe duda que sería posible el desarrollo urbano del suelo sin acudir a la formulación de un Plan Parcial ni a la sectorización del territorio según áreas de reparto del aprovechamiento, sin merma de la necesaria equidistribución, mediante el establecimiento de un coeficiente mínimo igualitario de aprovechamiento para todo el territorio ordenado por el Plan General, pero hoy por hoy ese mecanismo de igualdad por el que desde este espacio de urbanismo hemos abogado, no esta incorporado en la legislación vigente y han de seguirse los instrumentos que con ese objetivo de igualdad se habilitan en la LS.

Hoy por hoy no es legalmente posible eludir los planes parciales para el desarrollo de la ordenación, ya sean ordinarios en suelo urbanizable o de reforma interior en el suelo urbano, y, si el suelo urbano hubiera sido desarrollado por un Plan Parcial, el sector de reparto tendrá necesariamente que coincidir con el de dicho Plan Parcial (art. 79 Reglamento de Gestión). No se trata sólo de un imperativo legal, sino además y sobre todo, constitucional, ya que no existe otro procedimiento de garantizar la necesaria igualdad, que en materia urbanística, como en cualquier otra actividad pública, ha de hacerse efectiva, y es precisamente el objetivo de la equidistribución, el fundamento del nuevo sistema de ordenación que la LS de 1956 vino a implantar, y ha mantenido en sus versiones posteriores.

Si el "detalle suficiente" al que alude la sentencia mencionada, adolecía de alguno de las determinaciones o requisitos mínimos relacionados en la LS, la actuación no sólo era ilegal, sino inconstitucional, porque el derecho de equidistribución viene hoy recogido en el de igualdad constitucional, y le cabe en consecuencia a los recurrentes afectados por esa lamentable sentencia, el recurso de amparo por vulneración de ese derecho fundamental. Es la norma urbanística vigente la que determina y enumera los requisitos mínimos de esa "suficiencia" en el detalle de la ordenación, nos encontramos ante una materia reglada y por ello, no le corresponde ni a la Administración ni a os tribunales, ambos sometidos a la Ley, cuando el detalle de la ordenación es suficiente.

Que el desarrollo detallado del planeamiento ha de hacerse a través de planes parciales o especiales, es algo que no es posible obviar o ignorar tal como acabamos de comprobar, y en cuanto a cual ha de ser el "detalle" mínimo legal de esa ordenación, éste es el que se enumera en el art. 45 RP, a lo que habrá de añadirse lo relacionado en el art. 46 RP si la iniciativa de la ordenación es privada. En el litigio planteado sólo cabían dos alternativas, o el detalle de la ordenación contenía el mínimo estipulado en el art. 45 RP, o le faltaba alguno de los elementos allí exigidos para desarrollar el suelo urbanizable; en el primer caso lo que el Plan General contiene no es un "detalle suficiente" sino un Plan Parcial en toda regla, y en el segundo, faltaría alguno de los elementos exigidos por la LS para el desarrollo del suelo urbanizable, y se estaría por ello ante una actuación ilegal.

La denominada "ordenación directa del Plan General" defendida por el ponente de la sentencia, denotando un grave desconocimiento de la legislación que debe aplicar, sigue sin duda al pié de la letra una singular línea jurisprudencial marcada entre otros antecedentes por la R6076/99 de 23 de julio del Ponente Pedro José Yagüe en la que éste sostiene que un Plan Parcial pierde su sustantividad cuando es "asimilado" por un Plan General posterior, afirmación equivalente a que el Plan General puede ordenar el suelo directamente a través de sus propias determinaciones. En ambos casos esta degradada línea jurisprudencial, vulnera la norma vigente cuando es a ésta a la que ha de someterse la jurisprudencia en un estado de derecho y no a la inversa.

Tal como hemos tenido ocasión de comprobar aquí, la LS no solo no permite la regulación directa del suelo urbanizable incorporando su ordenación detallada en el Plan General, sino que tampoco lo permite para el suelo urbano preexistente cuando lo que contempla es su transformación.

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